《城市房地产开发经营管理条例》（以下简称条例），已于1998年7月20日以中华人民共和国国务院令第248号公布，自发布之日起施行。它的公布与施行，对于加强对城市房地产开发经营活动的监督管理，规范房地产开发经营行为，促进和保障房地产业的健康发展，具有重要的意义；对于深化城镇住房制度改革，推进住房商品化、社会化进程，加快住房建设，促进住宅产业成为新的经济增长点，也将发挥重要作用。

    一、制定条例的必要性

    （一）制定条例是落实《中华人民共和国城市房地产管理法》关于房地产开发和经营的基本原则和基本制度的需要。《城市房地产管理法》在房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产权属管理等方面，已经确定了一些基本制度和原则。但是，该部法律在房地产开发企业设立条件、资金与项目规模、房地产开发项目转让等方面都明确要求由国务院作出具体规定。这些具体的规定应当以行政法规的方式予以明确。

    （二）制定条例是当前房地产业发展形势的客观要求。《城市房地产管理法》颁布后，房地产业日趋平稳发展，但是，由于投资体制、管理体制以及有关制度不健全、措施不力，在现实房地产开发经营中仍存在一些不容忽视的问题。这些问题主要是：（1）房地产开发结构不尽合理；（2）集体土地上的隐性房地产开发，尤其是城乡结合部集体土地上的房地产开发极为严重；（3）房地产开发企业设立不规范、“皮包”公司、炒项目现象还很严重；（4）房地产开发中土地使用权出让与项目建设脱节，与城市基础设施配套建设脱节，与拆迁安置脱节的严重现象，造成不同程度上的土地闲置，引发了不少拆迁纠纷；（5）对房地产开发项目的开发进度等，缺乏有效的监督；（6）房地产开发项目转让不规范，变相私下转让，影响被拆迁人和商品房预购人的权益的现象时有发生；（7）商品房销售（预售、现售）行为不规范，销售纠纷不断；（8）房地产开发中商品房质量问题比较突出等等。上述问题的根本解决，必须制订房地产开发方面的配套法规，使房地产开发经营更有序、规范、健康发展。

    同时，随着全国住房制度改革的深化，福利性住房实物分配的逐步取消，住房供应的市场化、货币化住房分配将成为主导趋向，企事业单位和个人将更多地依靠于房地产市场实现自己的住房需求，经济适用住房建设的规模加大，加快房地产开发经营方面的法规出台，将更加迫切。

    因此，为了规范房地产开发经营行为，加强对房地产开发经营活动的监督管理，保障房地产业健康、有序地发展，根据《城市房地产管理法》的要求，制定《城市房地产开发经营管理条例》是十分必要的。

    二、制定条例的指导思想

    在制定条例过程中，我们始终坚持的指导思想是：

    （一）以法律为准绳的原则。本条例是《城市房地产管理法》在房地产开发经营方面的实施细则，制定条例必须遵循《城市房地产管理法》所规定的基本原则。

    （二）体现社会主义市场经济的原则。条例始终注意健全市场机制，建立起统一、开放、竞争的房地产市场；注意简化管理程序，弱化或限制不必要的行政干预。

    （三）解决实际中存在的突出问题的原则。条例主要制度、措施都是针对房地产开发经营中存在的经常发生的、带有普遍性和客观性的突出问题而确定的，具有鲜明的针对性。

    （四）对于目前还把握不准的问题，主体上要留有余地，如对于未竣工的预售商品房能否再行转让的问题，有些部门和领导认为还把握不准，所以该条例中尚未明确，国务院法制办认为，如有必要，可以先由建设部或地方人民政府作出规定。

    三、条例的制定过程

    1994年7月5日全国人大常委会通过《城市房地产管理法》之后，建设部就着手本条例的起草工作。1994年10月在总结建设部《城市房地产开发管理暂行办法》、《城市商品房预售管理办法》等规章实施经验、吸收和参考浙江、山西、广东、陕西、江西等省市已颁布的房地产开发经营方面的地方性法规和规章规定的基础上，建设部起草了条例初草稿。同年11月组织部分省、市建设行政主管部门的负责人对条例初草稿进行讨论和修改，还将初草稿印发全国20多个省、市和中央有关部门征求意见。

    1995年，建设部根据各地和有关部门的意见，对初稿进行了充实和完善，1995年8月再次组织部分省、市建设行政主管部门的负责人进行了讨论和修改，最终形成了条例（二次征求意见稿）；同年10月、11月建设部再次征求中央有关部门和若干省、市的意见，并于同年12月又组织召开了专家论证会，会后进行了修改，经部务会议讨论审议，形成了《城市房地产开发经营管理条例（送审稿）》，于1996年5月2日以建法[1996]248号文件上报国务院审批。

    送审稿上报国务院后，原国务院法制局征求了原国家计委、原国家土地管理局等30个中央有关部门和北京、上海、广东等26个地方人民政府的意见，于1996年11月召开了两次专题论证会，并赴湖北、河南两地进行了实地调查。在此基础上形成了条例（草案）征求意见稿。1997年6月再次征求了原国家土地管理局、经贸委、中编办等13个部门的意见，并于7月召开了有关部门参加的协调会。之后又会同建设部、原国家土地管理局等有关部门进行了反复研究，形成了条例（草案）。

    1998年根据中央经济工作会议精神和住房制度改革的新思路，国务院法制办公室对条例（草案）待批稿进行了重新审视和修改，形成《城市房地产开发经营管理条例（草案）》，于1998年6月正式报国务院领导审批，1998年7月20日经国务院领导审批同意于同日发布施行。

    四、条例的基本内容

    条例共六章四十三条，包括：总则、房地产开发企业、房地产开发、房地产经营、法律责任、附则等内容。条例针对房地产开发经营中存在的突出问题，紧扣对房地产开发企业实施监督管理等几个重要环节，确立了以下一些基本制度和措施：

    （一）房地产开发企业的设立条件、登记和备案管理

    针对目前存在的房地产开发企业设立不规范，“皮包”公司多，炒卖项目，引起房地产市场秩序混乱等问题，为了加强对房地产开发企业的监督管理，条例对《城市房地产管理法》关于房地产企业设立条件、登记和备案管理的规定作出了以下具体、完善性的规定：

    1、规定设立房地产开发企业必须有100万元以上的注册资本、4名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员和2名以上持有资格证书的专职会计人员。同时，授权省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地方的实际情况，对设立房地产开发企业的注册资本和专职技术人员的条件作出高于上述限额的规定。

    2、为了加强对房地产开发企业的监督，条例规定，工商行政管理部门在受理房地产开发企业设立登记申请时，应当听取同级房地产开发主管部门的意见；房地产开发企业领取营业执照后，应当到房地产开发主管部门备案。

    3、条例规定，房地产开发主管部门应当对备案的房地产开发企业核定资质等级；房地产开发企业应当按照核定的资质等级，承担相应的房地产开发项目。

    此外，对违反上述规定的行为，条例规定了没收违法所得、罚款，直至吊销营业执照等法律责任。

    （二）房地产开发建设的管理

    为了解决现实中存在的房地产开发企业的开发经营行为不规范，房地产开发项目结构不合理，开发不配套，与城市基础设施配套建设脱节、与拆迁安置脱节，以及房地产开发中土地使用权出让与项目建设脱节等问题，保障房地产开发建设顺利进行，防止土地闲置，条例对房地产开发建设的基本要求作了以下规定：

    1、确定房地产开发项目，应当符合土地利用总体规划、年度建设用地计划和城市规划、房地产开发年度计划的要求，并应当坚持旧区改建和新区建设相结合的原则，保护城市生态环境。

    2、房地产开发用地应当以出让方式取得，但法律和国务院规定可以采用行政划拔方式的除外。

    3、房地产开发项目应当建立资本金制度，资本金占项目总投资的比例不得低于百分之二十。

    4、房地产开发项目的开发建设应当统筹安排配套基础设施，并根据先地下后地上的原则实施。

    5、房地产开发企业应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限进行项目开发建设。对不按规定开发的，可以征收土地闲置费，直至无偿收回土地使用权。

    6、对房地产开发项目实施动态监管制度。房地产开发企业应当将开发过程中的主要事项和政府有关部门对房地产开发项目的意见记录在开发手册之中，并定期送房地产开发主管部门备案。

    （三）房地产开发项目的竣工验收和质量管理

    为了从根本上解决房地产开发经营中商品房质量问题，条例对房地产开发项目竣工验收和质量管理作了以下规定：

    1、房地产开发企业开发建设的房地产项目应当符合有关法律、法规的规定和建筑工程质量、安全标准等质量要求。房地产开发企业是其开发建设的房地产开发项目质量第一责任人。勘察、设计、施工、监理等单位应当依照有关法律、法规的规定承担相应的责任。

    2、房地产开发企业在项目竣工后，应当向项目所在地的县级以上地方人民政府房地产开发主管部门提出竣工验收申请。房地产开发主管部门在收到申请之日起30日内，对涉及公共安全的内容，组织质量监督、规划、消防、人防等有关部门或者单位进行验收。房地产开发项目经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格，不得交付使用。

    3、将未经验收或者验收不合格的房屋交付使用的，条例规定了责令限期补办验收手续、限期返修、强制验收、罚款、吊销营业执照，直至依法追究刑事责任等法律责任。

    4、对商品房在销售和交付使用后的装修和赔偿问题作了规定。

    （四）房地产开发项目的转让管理

    为了防止炒卖房地产开发项目，保护受让人的合法权益，保证房地产开发项目有序转让，条例第二十条、第二十一条对房地产开发项目转让的条件和程序作了比较具体、严格的规定：转让房地产开发项目，除应当符合《城市房地产管理法》第三十八条、第三十九条规定的条件外，转让人和受让人应当自土地使用权变更登记手续办理完毕之日起30日内，持房地产开发项目转让合同到房地产开发主管部门备案，以便房地产开发主管部门加强对房地产市场的监督。

    （五）商品房的销售管理

    针对当前商品房现售、预售中存在的突出问题，条例对商品房预售的条件和程序以及商品房现售管理作了以下规定：

    1、房地产开发企业预售商品房，应当符合下列条件：持有土地使用权证书、建设工程规划许可证和施工许可证；投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已确定了施工进度和竣工交付日期；已办理预售登记，取得商品房预售许可证明。

    2、房地产开发企业不得进行虚假广告宣传，商品房预售广告中应当载明商品房预售许可证明文号。

    3、房地产开发企业预售商品房时，应当向预购人出示商品房预售许可证明，并在预售合同签订后到商品房所在地县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。

    4、销售商品房，应当签订书面合同。合同应当载明商品房的建筑面积和使用面积、价格、交付日期、质量要求、物业管理方式等内容。

    5、房地产开发企业销售商品房时，应当提供住宅质量保证书和住宅使用说明书，并按照住宅质量保证书的约定，承担保修责任。

    6、商品房交付使用后，购买人认为主体结构质量不合格的，可以向工程质量监督单位申请重新核验。经核验，确属主体结构质量不合格的，购买人有权退房；给购买人造成损失的，房地产开发企业应当依法承担赔偿责任。

    7、商品房销售价格，原则上由当事人协商议定，但是享受国家优惠政策的居民住宅价格，应当实行政府指导价或者政府定价。

    五、需要说明的其他问题

    （一）关于房地产开发企业资质等级核定制度

    对此问题在制定条例过程中有两种意见：

    一种意见认为，房地产开发企业主要是资金筹集和组织开发，没有特殊性，无须进行资质等级划分。

    一种意见认为，房地产开发投资额大，建设周期长，涉及国计民生，并且具有很强的竞争性、风险性，对房地产开发企业不能放任自由。目前房地产开发企业过多、开发任务不足，盲目竞争，扰乱了房地产市场；而且由于房地产开发企业能力不足，致使土地撂荒、项目中途下马等等现象，已给国民经济造成了不良影响。因此，对房地产开发企业划分资质等级，是符合社会主义市场经济的现实要求和发展趋势的。 经过反复调查研究，各方面一致认为，在目前房地产市场发育不充分，管理手段不健全，行业约束不力的情况下，为了防止房地产开发企业盲目竞争，抑制房地产投机，避免项目中途下马、土地闲置以及房地产开发产品质量低劣等问题，对房地产开发企业应当承担与其能力相当的房地产开发项目，似更符合全国各地的现实实践，也是各地经验教训的总结。因此，条例授权主管部门对备案后的房地产开发企业核定资质等级。具体办法由国务院建设行政主管部门制定。

    （二）关于房地产开发项目建设条件意见书制度

    这个问题是条例制定过程中一个争议焦点。

    一种意见认为，在目前绝大部分地区房地分管的体制下，由于部门之间工作不协调，现实中土地出让与项目建设脱节、与城市基础设施配套建设脱节、与拆迁安置脱节问题突出。由房地产开发主管部门对开发项目的性质、规模和开发期限，城市规划设计条件，基础设施建成后的产权界定，项目拆迁补偿、安置要求等建设条件编制一个房地产开发项目建设条件意见书，既可以将房地产开发用地供应与房地产开发管理统一起来，也可以加强政府职能部门之间的协调，有利于共同管理好房地产开发用地和房地产开发行为。

    一种意见认为，房地产开发项目建设条件意见书的内容要求，与计划部门立项审批、规划部门的选址意见书和规划许可证的要求基本相同，在房地产开发项目经过立项审批、编制选址意见书、核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证等一系列程序之后，没有必要再增加新的程序和环节。另外，有关政府职能部门的工作不协调问题，是执法问题，无须通过立法设置新的程序解决。因此，设立这一程序既无必要，也不可能。

    经研究，各方面一致认为，根据《城市房地产管理法》第十一条的规定，在土地使用权出让或者划拔前由规划、建设、房产部门对开发项目的建设条件提供意见是有必要的，也是在现实中普遍的做法。各地目前的做法有三种情况：一是通过联席会义征求意见，二是由建设行政主管部门会同计划主管部门审批项目可行性报告，三是由土地管理部门出具工作联系单征求建设行政主管部门的意见。因此，可以形式多样地提出意见，但为了保证“意见书”的可依据性和实施中的效率、责任，有必要形成书面意见。

    （三）关于合资、合作开发经营房地产问题

    在制定条例过程中，有两种意见：一种意见认为，目前合资、合作开发经营房地产行为很不规范，一些单位以“联建”、“参建”名义进行房地产开发经营，使国家税费收入大量流失，造成了房地产开发交易市场的混乱，应当尽快规范。

    另一种意见认为，合资、合作开发经营房地产行为规范从根本上讲，也应当遵守条例关于房地产开发企业设立管理、关于房地产开发管理和关于房地产经营管理方面的基本制度、措施。至于合资、合作的形式应当依据《城市房地产管理法》、《土地管理法》以及三资企业法的规定处理。条例不必作出规定。

    经研究，大家认为，合资、合作开发经营房地产问题很多，应当尽快将《城市房地产管理法》的有关规定具体化、规范化。但由于该问题关系到划拔土地使用权的管理问题，而且合资、合作开发经营的形式多样、关系复杂，简单地规定一条两条难以适应现实要求，应当专门对此作出具体规定。因此，条例没有涉及这个问题，但合资、合作开发经营房地产行为还是应当适应本条例规定的房地产开发经营的基本制度和措施的。有关地方对这个问题的规定仍然可以适用。

    （四）关于预售商品房再行转让问题

    预售商品房再行转让，俗称“炒楼花”，是商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让的行为。《城市房地产管理法》第四十五条授权国务院对此作出规定。但是条例制定过程中，对允不允许“炒楼花”有重大争议，主要有四种意见。 一种意见认为，我国当前房地产业正处于起步发展阶段，房地产市场也处于不健全状态，允许“炒楼花”，会使小部分人从中牟取暴利，导致房价上涨，影响房屋真正使用人的利益，不利于住房制度改革。因此，应禁止“炒楼花”。

    一种意见认为，在社会主义市场经济体制下，房地产作为一种商品进入市场，“炒楼花”是客观的经济现象，有利于融通资金，也有利于国家税费收入。因此，应允许“炒楼花”。一种意见认为，“炒楼花”有利有弊，是否禁止，不能一概而论，搞一刀切，应当视不同情况分别规定。主张对别墅、度假村、高档住宅等可以“炒楼花”，而普遍居民住宅不得允许“炒楼花”。

    还有一种意见认为，为限制楼花倒手次数，抑制过分投机，可以规定在一定条件、一定程序下允许“炒楼花”。如规定预购方付足购房价款总额的25％以上，经过办理转让登记和备案手续，并通知预售人后方可再行转让。